广水市副市长刘 伟
　　　　广水市位于鄂东北，属低山丘陵地区，国土面积2647平方公里，其中耕地6.6万公顷，基本农田5.8万公顷；下辖17个乡镇办事处，总人口94万。境内 “七山一水两分田”，人均耕地1.053亩。面对人多地少、资源紧缺、供地压力巨大的现实问题，广水市抓住创建国土资源节约集约模范县（市）活动这一主线，按照“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的要求，创新调控机制，转变用地方式，走出了一条“节流”与“开源”并举的新路子。
　　一、主要作法
　　　　（一）做好“三项工作”，抓住创建活动新契机。以创建节约集约模范县（市）活动为契机，做好三项工作。一是强化领导，为创建活动提供有力组织保障。我市将创建国土资源节约集约模范县（市）活动纳入重要的议事日程，成立了以市长黄继军为组长的创建国土资源节约集约模范县（市）活动领导小组，形成了政府主导，国土搭台，部门协作的联动机制。同时，按上级要求足额拨付了专项工作经费，确保了创建国土资源节约集约模范县（市）活动顺利进行。二是加强宣传，为创建活动提供良好舆论氛围。通过新闻媒体，加强舆论宣传。充分发挥广播、电视、网络、报刊等多种宣传渠道作用，利用专题片、新闻报道、出租车和电视滚动字幕等多种宣传形式，及时把节约集约用地的重要意义创建活动的要求宣传到千家万户，营造良好的舆论氛围。充分利用“4·22”世界地球日、“6·25”全国土地日、“12·4”全国法制宣传日等重大宣传活动的契机，以发放宣传单、展示板、现场答疑和制作宣传画廊等多种形式，在全社会营造浓厚的国土资源节约集约利用氛围。三是齐抓共管，将节约集约用地落到实处。在耕地保护工作中，市、乡、村三级耕地保护责任制，将各乡镇耕地和基本农田保护列入主要责任人的考核目标，层层签下责任状，坚决执行基本农田“五不准”和“五个不批”规定；严格执行耕地占补平衡制度，充分发挥土地利用总体规划的宏观调控作用，引导建设用地少占或不占耕地；建立国土资源违法行为早发现、早制止、早处理的预警机制，解决好事前防范问题；建立土地监察和纪检监察相结合的全方位监督察机制，解决好行政监督、权力制约问题。在此基础上，市政府将土地执法监察情况纳入对乡镇政府绩效考核项目，促使土地违法案件消灭在萌芽状态。充分节地挖潜，拓展用地空间。鼓励企业在原厂区上新项目，建多层厂房，充分利用厂区空间，提高土地利用率。
　　　　（二）落实“三套制度”，建立节约用地新导向。坚持以规划为龙头，不断完善、全面落实节约集约用地工作机制。一是落实土地总体规划管控制度。在编制新一轮土地利用总体规划中，我市坚持执行严格的耕地保护和节约集约用地制度，科学划定土地用途区域，合理布局各类建设用地的需求，确保规划的科学性；规划获批准后，认真组织实施，严格控制建设用地总量，尽量不占或少占耕地，确保规划的严肃性；引导“工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中”，不断优化土地利用空间和布局结构，确保规划的指导性；坚持“保重点、保急需、保民生”的原则，优先保障产业集聚区、重点工程、基础设施和民生工程的建设用地，确保规划的针对性。二是落实土地资源市场配置制度。将市场机制作为节约集约用地的内在动力，成立了土地资产管理委员会，年初确定全年土地招拍挂出让计划，适时推出出让地块，严格实行经营性用地和工业用地招拍挂，既助推了城镇发展，也有效防止了土地粗放、低效利用。三是耕地保护共同责任制度。年初，市政府、乡镇办、村层层签订耕地保护责任书，国土部门常年聘请415名村级协管员，在全市形成了耕地保护齐抓共管的局面。特别是针对城乡结合部规划区内违规建房的问题，由市政府牵头，监察、国土、建设等部门参与成立了防控办，对违规占地建房进行全面清理和严格控制，基本刹住了滥占乱建之风。
　　　　（三）把好“三个关口”，探索严格用地新模式。严格项目审查，工作重点由供前审查向批后监管转移。一是把好批前预审关。对不符合产业政策、产能过剩、环境污染严重、重复建设的项目，对拟新征地不符合规划以及占用基本农田的项目，对未按规划履行相关审批或核准的项目，其用地需求一律不予受理。二是把好批中审查关。适当抬高供地门槛，严格按照省政府关于各类建设用地控制指标的要求，对其投资强度、容积率、绿化率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地标准进行把关，突破控制指标的坚决不予供地。同时，鼓励企业建多层标准厂房，三是把好批后监管关。充分发挥土地市场动态监测与监管的作用，定期清查已批复的建设用地供地情况，2007年至2012年，共申报79个批次，面积717.8666公顷，已供520.7114公顷，供地率72.54%；2010年至2012年，共申报74个批次，面积654.3453公顷，已供476.7741公顷，供地率72.86%。
　　　　（四）巧借“三大平台”，拓宽发展用地新空间。在建设用地总量控制与供地需求日益加大的双重压力下，我们抢抓政策机遇，借助“三大平台”，为发展用地拓宽了更为广阔的空间。一是巧借占补平衡平台。积极开展耕地占补平衡工作，2011年以来共实施土地开发整理项目71个，面积595.0000公顷，新增耕地539.0000公顷，既确保了耕地动态平衡，又满足了发展用地需求。二是巧借增减挂钩平台。典型的丘陵岗地地貌和农村群众分散居住的特性，使我市城乡建设用地增减挂钩工作具有较大潜力。2008年，我市被确定为全省第三批城乡建设用地增减挂钩试点县市，我们因地制宜做规划，零拆整建促聚居，多元筹资解难题，规范施工保质量，分步实施抓引导，共获批挂钩项目4个，拆迁面积181.5400公顷，结算建设用地周转指标160.8300公顷，极大地缓解了用地压力。三是巧借挖山节地平台。抢先编制完成了《广水市低丘缓坡土地综合开发利用专项规划（2012-2020年）》，将3220公顷低丘缓坡土地纳入规划范围。以荒山为发展“靠山”、以坡地为发展“高地”的创新举措，促成了一大批项目落户，因建设占用耕地的比例由2010年的71%下降到2012年的49.5%。2012年7月，我市作为主会场迎接了随州市低丘缓坡土地综合开发利用现场会的成功召开。
　　　　（五）坚持“三不原则”，打响清理处置新战役。2012年5月份，按照国土资源部的统一部署，我们对全市2007年以来的建设用地进行了一次拉网式清理，在全市打响了一场清理处理闲置和低效用地的战役。一是全面清查，不留死角。依据《闲置土地处置办法》，对全市工业用地、房地产用地、开发区用地和城镇建设用地逐一清查，依法确认闲置和低效用地31宗，面积89.5171公顷，其中闲置土地20宗，低效用地11宗。二是分类处理，不留尾巴。对企业确实无力生产的，引导“腾笼换鸟”，如利成制衣、九龙刷业、湖北雷诺博晟鞋业、湖北杜克化学科技等4家企业用地已转让实现二次利用；对超过出让合同约定时间未开工建设的，限期动工；对满2年未动工的，依法收回土地使用权，如三工车业已进入收回土地使用权程序；对投资强度、建筑系数、容积率等控制指标未达到合同约定的，督促整改，调整控制指标，如鸿盛新型建材有限责任公司通过调整绿化率、调整车间和公共设施布局、调整生产模式等办法，建筑密度由原来的0.42提高到0.72，投资强度由原来的35万元/亩提高到150万元/亩，亩均产出率由原来的33万元提升到现在的150万元，土地产出率明显提升。截止目前，已有19宗闲置和低效用地处置到位，48.5公顷土地得到盘活和再次利用，处置率80.4%。已处置的闲置和低效用地中，正式开工建设的13宗，督促转让的5宗，投入生产的1宗。三是建章立制，不留漏洞。闲置和低效用地与日常监管不严和制度缺失密切相关。通过清理处置工作，针对薄弱环节，我们进一步完善了土地动态巡查、土地批后监管、招商引资责任领导负责制等一系列长效机制。
　　二、存在的问题
　　　　虽然我市在节约集约用地方面做了一些有益的探索，也取得了一定成效，但还存在一些亟待解决的问题：一是“三项规划”衔接不到位，规划执行不力。土地利用总体规划、城市规划、村镇规划的一些内容难以统一，“三规合一”很难落地。城市、村镇建设规划对节约集约用地难以起到应有的指导作用。二是少数干部认识不全面，土地节约集约程度不高。仍有一些领导干部还没有树立科学的发展观和正确的政绩观，有的片面追求高、大、全的政绩工程、形象工程；有的片面追求招商引资目标，将土地作为招商引资的优惠条件；有的只顾眼前利益，没有长远打算，习惯于外延扩张，造成土地粗放利用、项目盲目投资和重复建设。三是监管责任机制不完善，执法力度不够有力。制约粗放用地、鼓励节约集约用地的法律法规相对滞后，节约集约用地的责任机制和考核机制不够完善。建设用地批前、批中、批后的全程监督尚需进一步加强。对闲置浪费土地、违法用地行为的执法监察，存在查处难、处罚难和执行难的问题。四是部分出让地块征地拆迁工作不到位，造成出让土地不能爱是交付受让人使用，导致用地企业不能按期开工建设。
　　三、对策和建议
　　　　（一）加大宣传力度，提高节约优先意识。充分发挥新闻媒体的宣传作用，广泛宣传土地节约集约利用的意义。重点面对领导干部宣传，促使其进一步转变发展观念，由外延扩张的粗放式用地模式转变为内涵式的集约用地模式。
　　　　（二）挖掘资源潜力，破解发展用地瓶颈。一方面，在增加指标上求突破。继续抢抓政策机遇，做好耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡土地综合开发利用工作，缓解发展用地压力。另一方面，在内部挖潜上求突破。大力实施旧城和棚户区改造，依法处置闲置土地，鼓励企业建多层厂房，通过整合、调剂、置换等各种手段充分盘活存量土地，深度挖掘现有土地资源潜力，做到 “寸土必尽其用”。
　　　　（三）突出规划引领，统筹科学用地格局。注重土地利用总体规划与城镇建设规划及其他专项规划相结合，将土地利用总体规划与交通、水利、城建邓各项基础设施专项规划相衔接、相叠加，科学划定重点项目建设用地区域，为今后重点项目落地创造条件，优化产业结构布局，推动布局集中、产业集聚、用地集约。
　　　　（四）加强执法监察，聚集土地监管合力。着力推动执法联动，完善部门执法联动机制，持续开展用地情况执法监察，以清理闲置土地和治理违规用地为切入点，严肃查处土地出让领域的违纪违法案件，动真碰硬，切实提高土地执法监察工作实效，确保土地违法行为查处到位，促进用地秩序不断规范。
　　　　（五）改革征地制度，完善城乡统筹体系。农村与城市分割的二元土地制度以及国家对城市土地一级市场的垄断，造成土地市场的“价格双轨制”。这种二元制土地结构在土地转换中的价格双轨制助长了对土地的低效利用，造成城市“摊大饼”式粗放扩张，加大了农田流失率。因此，建议加快研究建立城乡一体化低价体系。